Отмена регистрации СМИ по причине не выхода в свет (эфир) как нарушение констиуционного права производить и распространять информацию

Раздел: Право СМИ

В статье рассматривается вопрос о конституционности положений законодательства об отмене свидетельства о регистрации средства массовой информации в связи с его не выходом в свет (эфир) более одного года. Автор отмечает, что это правило не способствует развитию свободы средств массовой информации, в том числе развития средств массовой информации как сектора экономики.

Одной из государственных мер, призванных обеспечить баланс публичных и частных интересов в сфере массовой информации, является требование регистрации СМИ.

Согласно статье 8 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”¹ (далее — Закон о СМИ), редакция СМИ осуществляет свою деятельность после его регистрации. Учреди­тель сохраняет за собой право приступить к производству продук­ции средства массовой информации в течение одного года со дня выдачи свидетельства о регистрации. В случае пропуска установ­ленного срока свидетельство о регистрации СМИ может быть при­знано недействительным судом в порядке гражданского судопро­изводства по заявлению регистрирующего органа. Свидетельство о регистрации СМИ может быть признано недействительным также в результате возникновения перерыва после выхода в свет (в эфир) последнего номера (выпуска) продукции СМИ продолжительно­стью в один год.

По нашему мнению, данная норма закона нарушает конститу­ционное право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, как это указано в части 4 статьи 29 Конституции РФ.

Многие годы эта проблема находилась вне поля зрение исследо­вателей правовых проблем отечественных СМИ. В комментариях к Закону о СМИ вопрос о признании недействительным свиде­тельства о регистрации СМИ по причине его невыхода в свет (в эфир) рассматривался, как правило, с двух точек зрения: под­судности и исчисления срока невыхода в свет (в эфир). В первом случае анализировался вопрос о том, какой суд вправе вынести ре­шение о признании свидетельства о регистрации СМИ недействи­тельным, во втором — вопрос о том, какой день считается началом отсчета времени — день регистрации или день последнего выхода в свет (эфир) СМИ.

Например, комментируя указанную норму, доктор юридических наук Э. Гаврилов пишет: «Несмотря на то, что в Законе о СМИ указывается на возможность признания свидетельства о регистрации недействительным “судом”, это слово не следует толковать огра­ничительно: здесь под словом “суд” может иметься в виду как суд общей юрисдикции, так и арбитражный суд»². По мнению А. Глискова, годичный срок, после которого можно подавать документы на признание недействительным свидетельства о регистрации СМИ, должен исчисляться с момента регистрации — для СМИ, так и не вышедших в свет (в эфир); с момента последнего выхода в свет (в эфир) — для СМИ, вышедших в свет (в эфир) хотя бы раз³. Проблема признания недействительным свидетельства о регистра­ции СМИ по указанной выше причине никак не прокомментиро­вана в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2008 г. «О практике применения судами Закона РФ “О средствах массовой информации”».

Учитывая данное обстоятельство, попробуем проанализировать ситуацию, с которой сталкиваются многие учредители, по той или иной причине прекратившие (приостановившие) выпуск зареги­стрированного ими СМИ.

Нормы, регулирующие вопросы признания свидетельства о ре­гистрации СМИ недействительным и прекращение деятельности СМИ, содержатся в статьях 8, 15 и 16 Закона о СМИ. При этом, как уточнено в пункте 11 проекта Постановления Пленума Вер­ховного Суда РФ⁴, норма в части 5 статьи 8 является частным слу­чаем, предусмотренным в пункте 2 части 1 статьи 15.

Как следует же из этой части статьи 15, свидетельство о реги­страции средства массовой информации может быть признано не­действительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего органа только в случаях:

1) если свидетельство о регистрации получено обманным путем;

2) если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир) более одного года;

3) если устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации;

4) если имела место повторная регистрация данного средства массовой информации.

Согласно пункту 1 статьи 16 Закона о СМИ, деятельность СМИ может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа. При этом, как говорится в пун­кте 2 указанной статьи, учредитель имеет право прекратить или приостановить деятельность средства массовой информации ис­ключительно в случаях и порядке, предусмотренных уставом ре­дакции или договором между учредителем и редакцией (главным редактором), а основанием для прекращения судом деятельности СМИ, согласно пункту 3 статьи 16, являются неоднократные в те­чение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований ста­тьи 4 Закона о СМИ. К таким нарушениям, например, относятся: использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемого деяния, для разглашения сведений, состав­ляющих государственную или иную специально охраняемую зако­ном тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порно­графию, культ насилия и жестокости, по поводу которых реги­стрирующим органом делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неис­полнение постановления суда о приостановлении деятельности средства массовой информации.

Несмотря на то что норма о признании свидетельства о реги­страции СМИ недействительным по причине того, что СМИ не выходит в свет (в эфир) более одного года, является императивной нормой, т.е. не обязательна для применения по факту приостановле­ния или прекращения выпуска СМИ в течение указанного времени, а по совокупности причин, тем не менее ежегодно по инициативе Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и ее регио­нальных управлений аннулируются свидетельства о регистрации большого количества СМИ. Часть из них, по предложению ука­занного надзорного органа, аннулируется на основании заявления учредителя, а остальные — по решению суда. При этом чаще всего учредители обращаются в надзорный орган с заявлением о прекра­щении своей деятельности по выпуску СМИ не по собственной воле, а по настоянию регистрирующего органа, который, откро­венно манипулируя статьей 15 Закона о СМИ, предлагает учреди­телю написать заявление о прекращения деятельности СМИ. Практика показывает, что многие учредители, опасаясь, что к ним могут быть применены санкции, скорее соглашаются написать за­явление, чем отстаивать свое право на издание СМИ через суд. Некоторые из них пускают этот процесс на самотек, отвергая как обращение надзорного учреждения, так и приглашение в суд. В ито­ге суд, как правило, удовлетворяет заявление учреждений Роскомнадзора и выносит решение о признании регистрации СМИ не­действительной.

Следует отметить, что сегодня этот процесс приобрел конвейер­ный характер. С 2009 г. перед своими региональными управлениями Роскомнадзором поставлена задача проверить на предмет выхода в свет все СМИ, расположенные, по учредительным документам, на их территории и получившие свидетельства о регистрации до 2005 г. Были подготовлены письма учредителям СМИ с просьбой предоста­вить документы и материалы, подтверждающие выход в свет (в эфир) СМИ. Многие письма вернулись с пометкой “адресат не найден”. И только 10 процентов предоставили запрашиваемые документы и материалы. Но что делать со СМИ, письма от которых вернулись из-за отсутствия адресата, и с теми, которые не выходят в свет более года: обращаться в суд о признании свидетельств СМИ недействи­тельными или не обращаться, в управлениях не знали. Роскомнадзор не давал на этот счет никаких разъяснений. После недолгих раздумий в управлениях решили действовать и с молчаливого согла­сия вышестоящей организации стали “пачками” представлять не­радивые СМИ в суд для лишения их свидетельства о регистрации.

Например, как указано на сайте Управления Росскомнадзора по Нижегородской области, только за март 2010 г. поступило 24 су­дебных решения о признании недействительными свидетельств о регистрации следующих средств массовой информации, распро­страняющихся на территории области⁵. В мае 2009 г. список анну­лированных СМИ состоял из 67 названий СМИ.

В первом квартале 2010 г. по решению суда по иску регистри­рующего органа — Управления Роскомнадзора по Кемеровской области в связи с невыходом в свет более года признаны недейст­вительными свидетельства о регистрации 13 средств массовой информации⁶.

Управлением Россвязькомнадзора по Камчатскому краю за два года функционирования аннулирована регистрация 80 СМИ, в том числе 64 — по решению учредителей, 16 — по решению суда⁷. В пе­риод с 1 по 19 апреля 2010 г. Управлением Роскомнадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области признаны недействительными и аннулированы свидетельства о регистрации ряда журналов и газет⁸.

Управлением Роскомнадзора по Сахалинской области в январе 2010 г. сняты с учета пять СМИ, не выходящих в свет более года. Свидетельства этих СМИ были признаны недействительными по решению суда на основании исковых заявлений регистрирующего органа⁹. По некоторым данным, в период с 1 июня 2008 г. по сен­тябрь 2009 г. в Сахалинской области указанным управлением уже было аннулировано 45 ранее выданных свидетельств о регистра­ции средств массовой информации на основании решения учре­дителей. Среди аннулированных СМИ — 10 газет, 8 телепередач, 3 радиопрограммы, 3 журнала и 21 справочный бюллетень во всех районах области. Также областным управлением Роскомнадзора были поданы исковые заявления в суд о признании недействи­тельными свидетельств о регистрации СМИ как не выходящих в свет более года в отношении других газет, и среди них “Комсо­мольская правда на Сахалине”¹⁰.

Рекордное количество аннулированных СМИ в 2009 г. зафик­сировано в Управлении Роскомнадзора по Москве и Московской области — 269 печатных СМИ. Из них 99 аннулировано по реше­нию суда, а 170 — по решению учредителя.

Надо отметить, что аналогичные списки имеются во всех регио­нальных управлениях Роскомнадзора. Теоретически у каждого учре­дителя, который по тем или иным причинам прекратил выпуск СМИ на неопределенное время, в частности по экономическим причинам, но надеется на возобновление выпуска своей продук­ции в будущем, есть шанс отстаивать свое право в суде. Просто для этого необходимо не писать по первому требованию надзорной организации заявление о прекращении выпуска СМИ, а идти в суд и там объяснять причину возникшего перерыва, прилагая соответ­ствующий план действий. Для учредителей, которые в будущем намерены возобновить свою деятельность, отстаивать свое право в суде гораздо выгоднее как с экономической, так и с моральной точки зрения.

С одной стороны, большинство СМИ, свидетельство о регистра­ции которых было аннулировано по причине невыхода в свет (в эфир), действительно де-факто перестали существовать. Очевидно, что экономический кризис, начавшийся в 2008 г., — не самое благо­приятное время для функционирования некоторых СМИ, финан­сирование которых осуществляется за счет поступлений от продажи рекламы и средств спонсоров. С другой стороны, отечественный рынок информационных услуг — достаточно неопределенная сфера деятельности, о которой лишь недавно заговорили как об отдель­ной отрасли экономики.

Такая ситуация, по словам президента Гильдии издателей перио­дической печати Александра Страхова, во многом препятствовала полноценному развитию отечественных СМИ. Существовало много проблем с финансовой деятельностью СМИ — например, за списание нераспроданного тиража с издателя все равно требуют налог на прибыль. В настоящее время в Министерстве связи и мас­совых коммуникаций РФ (Минкомсвязь) созданы соответствующие рабочие группы в советах по печати, радио, телевидению и Интер­нету, которые разрабатывают юридический глоссарий направлений будущей отрасли¹¹.

Очевидно, что в условиях признания СМИ отраслью экономи­ки норма об аннулировании СМИ по факту длительного невыхода в свет (в эфир) является противоречащей гражданскому законода­тельству, где не предусмотрена возможность аннулирования лицен­зии на выпуск продукции предприятием по причине временного отсутствия производства. Главным критерием здесь является, на наш взгляд, добросовестная отчетность перед соответствующими органами с предоставлением до возобновления деятельности так называемого нулевого отчета.

Проблема аннулирования СМИ по причине невыхода в свет (в эфир) более одного года особо актуальна для СМИ организаций некоммерческого сектора.

Известно, что большинство некоммерческих организаций (НКО) существует за счет грантов и спонсоров. В течение многих лет среди доноров многих российских НКО являлись зарубежные фонды. Сегодня количество этих фондов, которые финансировали проекты российских НКО, в том числе связанные с изданием СМИ, в частности для правового просвещения граждан, сократи­лось в разы. По этой причине многие российские НКО свернули на неопределенное время свои медиапроекты с надеждой, что на­ступят финансово благоприятные времена, и они смогут продол­жить свои проекты.

Аннулирование свидетельства СМИ по причине невыхода в свет (в эфир) более года имеет несколько серьезных последствий, среди которых: утеря названия СМИ, а в некоторых случаях воз­можная ликвидация юридического лица, которое было создано с целью осуществления функций редакции СМИ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 49 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) правоспособность юридического лица, в данном случае редакции, возникает в момент его создания (т.е. в момент его госу­дарственной регистрации и приобретения правоспособнности) и прекращается в момент завершения его ликвидации (т.е. в момент внесения записи о ликвидации в единый государственный реестр юридических лиц).

В современном гражданском праве России выделяются два вида правоспособности юридических лиц: общая и специальная. Под общей, или универсальной, правоспособностью понимается способность юридического лица иметь любые гражданские права и обязанности, которые необходимы ему для осуществления лю­бого вида деятельности, не противоречащего действующему зако­нодательству. Под специальной правоспособностью понимается наличие у юридического лица лишь таких прав и обязанностей, которые отдельно регулируются законом, соответствуют целям его деятельности и прямо зафиксированы в его учредительных доку­ментах.

Исходя из ГК РФ можно сказать, что общую правоспособность может иметь только редакция, зарегистрированная в виде коммер­ческой организации, за исключением унитарного предприятия (пункт 1 статья 49). Редакция, зарегистрированная в виде коммер­ческой организации (АО, ООО), вправе кроме выпуска и распро­странения продукции СМИ заниматься также любой незапрещенной законом коммерческой деятельностью, если даже об этом не указано в ее уставе. При этом, как следует из той же статьи ГК РФ, отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). К такой продукции отно­сится, безусловно, СМИ, выпуск которого осуществляется только после его регистрации.

Аннулирование свидетельства о регистрации СМИ, выпуск ко­торого осуществляет редакция, зарегистрированная в виде ком­мерческой организации, не прекращает деятельность редакции, которая вправе на время отсутствия свидетельства о регистрации СМИ заниматься другой деятельностью и в случае появления со­ответствующих условий обратиться в регистрирующий орган с просьбой зарегистрировать СМИ заново. При этом, безусловно, не факт, что ему удастся зарегистрировать СМИ с прежним назва­нием, поскольку с момента аннулирования свидетельства о реги­страции СМИ его название могло быть зарегистрировано другим заявителем.

Более серьезное последствие имеет признание свидетельства о регистрации СМИ недействительным для редакции, зарегистри­рованной в форме некоммерческой организации, основной целью которой являлось издание СМИ. Дело в том, что для некоммерче­ских организаций ГК РФ устанавливает специальную правоспособ­ность. Внутренне проявление специальной правоспособности находит свое отражение в учредительных документах некоммерче­ской организации, где фиксируется цель и предмет некоммерческой организации (пункт 2 статьи 52 ГК РФ). Это означает, что редак­ция, зарегистрированная в форме некоммерческой организации, наделена законом только специальной правоспособностью. Закон позволяет некоммерческой организации осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодатель­ством и соответствующих целям деятельности этой некоммерче­ской организации (пункт 1 статьи 24 ФЗ “О некоммерческих организациях”)¹².

Следовательно, если деятельность редакции-НКО связана только с подготовкой и выпуском СМИ, то признание недействи­тельным свидетельства о регистрации СМИ неизбежно влечет ликвидацию редакции как юридического лица, как следствие — лишение ее специальной правоспособности.

Учитывая изложенные выше обстоятельства, следует пересмо­треть норму пункта 2 части 1 статьи 15 Закона РФ о СМИ с целью ограничения прав Роскомнадзора и его региональных управлений на принуждение учредителей СМИ к написанию заявлений о пре­кращении деятельности СМИ, а также право обращения в суд о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ по причине невыхода СМИ в свет (в эфир) более года.

На наш взгляд, законопослушный учредитель СМИ сам должен определиться о дальнейшем функционировании своего детища, без воздействия на него со стороны надзорных и других властных органов. Тем более, как показывает практика, учредители некоторых СМИ на время “вынужденного” перерыва продолжают выходить к своему читателю путем создания интернет-версии. Это помогает сохранению трудового коллектива редакции, аудитории и реализа­ции своих творческих замыслов в новом формате. А цель государ­ственных органов по надзору за СМИ в новых условиях должна заключаться в том, чтобы способствовать развитию свободы СМИ и плюрализма мнений в обществе.

Примечания

¹ Закон РФ “О средствах массовой информации” // Российская газета. 1992. 8 февр.

² Гаврилов Э. Признание недействительным свидетельства о регистрации СМИ // Законодательство и практика средств массовой информации. 2000. Вып. 11 (75).

³ Глисков А. Признание недействительным свидетельства о регистрации средства массовой информации // Законодательство и практика массмедиа. 2001. Вып. 1.

⁴ Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике применения су­дами Закона РФ “О средствах массовой информации”» (проект). М., 2010.

⁵ В адрес Управления Роскомнадзора по Нижегородской области поступило 24 судебных решения о признании недействительными свидетельств о регистра­ции СМИ. Режим доступа: http://52.rsoc.ru

⁶ О прекращении выхода в свет СМИ. Режим доступа: http://42.rsoc.ru/news/news11311.htm

⁷ Аннулирование свидетельств о регистрации СМИ. Режим доступа: http://41.rsoc.ru/news/news2908.htm

⁸ В Управлении Роскомнадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской обла­сти на основании решений учредителей признаны недействительными и аннули­рованы свидетельства о регистрации средств массовой информации. Режим доступа: http://78.rsoc.ru/news/news11804.htm

⁹ Свидетельства СМИ признаны недействительными по решению суда. Режим доступа: http://65.rsoc.ru/news/news9304.htm

¹⁰ Мониторинг ФЗГ — Октябрь 2009. СМИ Сахалина. Режим доступа: http://www.gdf.ru/graph/item/1/665

¹¹ СМИ может стать отдельной отраслью российской экономики — Минкомсвязи // ПРАЙМ-ТАСС. 2009. 23 июля.

¹² Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ “О некоммерческих орга­низациях” // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145 (изменен Феде­ральным законом от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ).

Поступила в редакцию 28.05.2010