Развитие правового регулирования хозяйственной деятельности советской периодической печати в условиях нэпа

Раздел: История журналистики

В статье анализируются особенности правового регулирования экономических аспектов деятельности советской периодической печати в 1920-е гг. На основе анализа первоисточников, а также ряда архивных материалов утверждается, что в период нэпа законодательство в области СМИ постоянно развивалось, оставаясь все же несовершенным: большая часть вопросов деятельности печати долгое время вообще формально не регулировалась, а многие проблемы решались административным путем. Однако к концу 1920-х гг. законодательство в области печати было в основе своей сформировано. Причем характер и правовых актов, и правоприменения в целом отражал требования политической системы к важнейшей для нее сфере массовой коммуникации.

Введение 

Проблему правового регулирования советской системы печати нельзя отнести к исследованным областям отечественной истории. Политизация и идеологизация системы массовой коммуникации в СССР в существенной степени определяли и характер самого правового обеспечения, и формирование научного осмысления этой проблематики. Поэтому в советский период работ, которые бы ретроспективно анализировали формирование и развитие правовых норм в области медиа, было немного. Особенно это касалось раннего периода развития советского государства. Сложность этого времени, неоднородность его трактовок в отечественной политике и науке не способствовали исследованию проблемы. В частности, правовые аспекты развития советской печати периода нэпа наиболее активно изучались как раз в период реализации новой экономической политики в СССР. Причем занимались этим, как правило, специалисты, имевшие прямое отношение к практическому регулированию деятельности СМИ. Так, автором наиболее полных сборников по советскому законодательству в этой области, регулярно выпускавшихся с обновлениями в конце 1920–1930-х гг. был Л. Г. Фогелевич, юрисконсульт комитета печати при Наркомате внутренней и внешней торговли – одного из ключевых органов в контексте хозяйственного развития отрасли (1927; 1929; 1931). Однако эти издания были исключительно сборниками документов. Какой-либо аналитики они не предполагали. Впрочем, в период 1920-х гг. вопросы права СМИ были предметом и отдельных аналитических работ (Щелкунов, 1922; Израэлит, 1925). Это была достаточно профессиональная аналитика, однако она ограничивалась, с одной стороны, вопросами идеологии, с другой – тем, что осуществлялась в условиях активного развития законодательства, а потому страдала неполнотой. По мере же сворачивания нэпа этот вопрос постепенно утратил свою актуальность и надолго выпал из поля зрения исследователей. СМИ стали предметом политического регулирования, и узкоправовые вопросы по теме практически не поднимались. 

Не получила глубокого развития проблематика и позднее, в постсоветский период, когда политические ограничения перестали существовать. В рамках ревизии советской истории было много более актуальных тем. Тем не менее тематика права СМИ периода раннего СССР появлялась на страницах различных исследований (Зеленов, 2000; Горяева, 2009 и др.), а несколько небольших, но примечательных работ были напрямую ей посвящены (Захарцев, 2004; Ильина, 2013). Однако, учитывая обширность темы, говорить о полном ее раскрытии на сегодняшний день сложно. А уж вопросы правового регулирования хозяйственной деятельности предприятий печати практически не исследованы. 

Данная работа является попыткой оценки в самом первом приближении формировавшейся в 1920-е гг. правовой базы функционирования советской системы печати. Основой ее стал анализ изданных в 1920-е гг. трудов, а также принятых в этот период нормативных документов, посвященных правовому регулированию СМИ. В рамках исследования использовались отдельные архивные документы Агитпропа ЦК РКП(б), а также редакций советских печатных изданий, в которых так или иначе поднималась проблематика правового регулирования. 

Законодательство о печати в условиях революции и Гражданской войны: становление системы и ключевые особенности 

Формирование юридической базы и мер административного характера для работы печати в новых условиях большевики начали почти сразу после прихода к власти. Однако условия, в которых оно происходило, а также позиция новой власти, не желавшей опираться на опыт дореволюционных специалистов в этой области, но не имевшей достаточного опыта в сфере права, способствовали специфическому характеру развития законодательства в период революции и Гражданской войны. Оно было недостаточно системным, носило декларативный или ситуативный характер. Однако законотворческая деятельность большевиков была активной, причем современники отмечали сразу несколько этапов развития законодательства о печати в первые годы советской власти (Щелкунов, 1922: 178). М. И. Щелкунов, в тот период заместитель заведующего Книжной палаты и сотрудник Госиздата и ГИЖа, выделял три таких этапа: а) с 7 ноября (25 октября) 1917 до 19 июля 1918 г., когда была опубликована первая Конституция РСФСР, в которой устанавливались основные правовые нормы, касающиеся в том числе печати; б) с 19 июля 1918 по 2 мая 1919 г. – рубежом был декрет о Государственном издательстве, ставшем одной из ключевых организаций в области управления печатью; в) со 2 мая 1919 и до июня 1922 г., когда были введены в действие Уголовный кодекс РСФСР (1.6.1922 г.) и Положение о Главлите (6.6.1922 г.) (1922: 178). 

Такая периодизация может считаться актуальной только в связи с реализацией основной, по мысли большевиков, задачи законодательства – регламентации политических свобод и задач печати, в том числе периодической. Применительно же к регулированию хозяйственной деятельности печати говорить о такой же целостной периодизации сложно. В период Гражданской войны практически все правовые инициативы в этой области были связаны с необходимостью обеспечения экономических условий для выпуска советских изданий. Учитывая то, что ситуация в этот период характеризовалась нарастающим кризисом, в рамках развития законодательства о хозяйственной деятельности можно условно выделить два ключевых этапа: 1) с октября 1917 по лето 1918 г., когда сохранявшиеся остатки рынка печати требовали от большевиков создания условий для перераспределения ресурсов в пользу собственных изданий, что осуществлялось за счет формального закрепления монополизации и конфискаций; 2) с осени 1918 по весну 1921 г. законодательное регулирование сводилось к принятию директивных документов по распределению ресурсов в рамках экономики эпохи военного коммунизма. 

Соответственно, на первом этапе большевиками был принят ряд документов, оказавших колоссальное влияние на хозяйственную деятельность предприятий печати в стране. Ключевым в этом отношении оказался принятый 7(20) ноября 1917 г. Декрет Совета народных комиссаров о введении государственной монополии на объявления¹. Документ этот преследовал одновременно две цели: подрыв экономической базы оппозиционной периодики и укрепление финансовой базы вновь формируемой государственной системы печати. Оппозиционные издания, лишенные одного из важнейших источников прибыли, а также других видов поддержки, массово закрывались, а партийные и советские печатные СМИ активно пользовались своим монопольным правом на рекламу². 

Но уже к осени 1918 г. практически все оппозиционные издания были закрыты, да и рыночные отношения (особенно в условиях транспортного и сырьевого коллапса) изданий с поставщиками ресурсов и предприятиями сбыта были нарушены. Рынок рекламы также был ликвидирован вместе со всей рыночной экономикой страны, так что вопрос его регулирования отпал фактически, хотя номинально данная норма действовала вплоть до перехода к нэпу. 

Другим актом, существенно влиявшим на хозяйственную деятельность печати, стал Декрет о революционном трибунале печати³. Не имевший формального отношения к регулированию экономических вопросов, декрет давал советской власти действенные инструменты для массового закрытия газет и журналов, конфискации типографий и ресурсов с последующей передачей их советским и партийным редакциям. То есть посредством этого декрета был создан механизм формирования хозяйственной базы советской печати путем перераспределения ресурсов для производства печатной продукции в условиях фактической остановки экономики в стране. 

Однако к этому моменту у советской власти были проблемы более фундаментального характера, а потому в условиях военного коммунизма нормативная база, связанная с экономическими аспектами деятельности печати, продолжила формироваться оперативно и в соответствии с ситуацией. Попыток создания единого блока нормативных актов предпринято не было, они появлялись в ответ на вызовы времени. Наиболее значимыми из них стали декреты и постановления СНК, предметом регулирования которых было распределение бумаги⁴ и организация полиграфического дела⁵. В каком-то смысле элементы экономического регулирования содержали нормативные документы, связанные с формированием управленческих органов в сфере печати⁶. 

На хаотичность и низкую эффективность законотворчества в этот период указывает ситуация с регулированием бумаги в Советской России: проблема заставила власти последовательно принять в 1918, 1919 и 1920 гг. два декрета и постановление Совета народных комиссаров, в которых решались вопросы распределения и конфискации бумаги, вводилось ограничение на ее потребление. При этом новые постановления формально не отменяли предыдущих, не содержали отсылок к ним, а по содержанию представляли реакцию на актуально возникающие проблемы. Можно говорить о том, что регуляторная база носила реактивный характер, то есть формировалась под конкретные запросы. Юридическая сила новых документов также была невысокой, поскольку существовали проблемы правоприменения, особенно в регионах, удаленных от центра. 

В целом же законодательных актов по проблемам печати в период Гражданской войны большевиками было создано очень мало. Выборочный анализ сохранившейся документальной базы показывает, что регулирование хозяйственной деятельности осуществлялась административными мерами. На практике это означало, что в условиях экономического кризиса регламентация большинства вопросов осуществлялась в оперативном режиме и с учетом реальной ситуации (ресурсов, требований и т. п.), а не с опорой на существующую нормативную базу: уполномоченные советские и партийные органы по необходимости выпускали разовые документы для решения хозяйственных вопросов предприятий печати. С учетом ситуации другие способы регулирования сложно представить. 

Законодательное регулирование хозяйственной деятельности периодической печати в условиях нэпа 

После перехода к новой экономической политике подход советской власти к системе права существенно изменился. Политика системного строительства нового государства требовала стабильной и упорядоченной правовой системы (Захарцев, 2004: 2), которая и начала создаваться в первой половине 1920-х гг., причем отчасти изменился подход к ее формированию. Осознание недостатков системы периода военного коммунизма, переход от революционного романтизма к практике государственного строительства заставил руководство партии реалистичнее относиться ко многим вопросам. Правовая система стала формироваться с привлечением беспартийных специалистов, имевших опыт дореволюционной правотворческой деятельности⁷. 

Сфера массовой коммуникации также начала получать правовое обрамление. Процесс этот оказался сложным, поэтапным и противоречивым, поскольку вопросы правового регулирования в такой чувствительной области во многом были увязаны с политическими стратегиями власти. А в этом вопросе как минимум до второй половины 1920-х гг. сохранялась неопределенность, связанная с дискуссиями и борьбой за власть внутри самой партии. Решения по развитию нэпа, а потом и его сворачиванию неизменно отражались на законодательном уровне. Трансформация законодательства в условиях смены политической стратегии – актуализации идеи перехода к плановой экономике – была просто необходимостью. 

Развитию законодательства в печатной отрасли, кроме чисто политических причин, способствовал продолжавшийся процесс государственного строительства, формирование новых организаций, норм и отношений. Формирование в конце 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик привело к пересмотру и переутверждению множества правовых норм, а также расширению нормотворчества в республиках, где формировалось свое, хотя и подобное союзному законодательство⁸. 

Другой причиной ускоренного развития законодательства в области печати стали перманентные реформы, осуществлявшиеся в течение первой половины 1920-х гг. Эти изменения требовали не столько изменения существовавших норм, сколько их дополнения и развития. 

Еще одним фактором, способствовавшим быстрому изменению права, стало развитие законодательной культуры в стране, формирование полноценной системы правовых отношений. В частности, важнейшим здесь стал уже упомянутый процесс кодификации законодательства. 

Все эти факторы существенно повлияли не только на характер и этапы развития законодательства о печати в течение 1920-х гг., но и во многом определили его философию и структуру. 

Так, законодательство в области печати в целом и хозяйственной деятельности в частности не носило единого и централизованного характера. Формируемая база нормативных актов была обширной, но крайне подвижной и не совсем однородной. И к концу периода большая часть законодательных норм (особенно подзаконные акты) была изменена. 

Основная часть ключевых документов оформилась в первые годы нэпа. Так, важнейшим для функционирования предприятий печати стал принятый 22 мая 1922 г. декрет «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР», закрепивший на законодательном уровне институт частной собственности в стране (Якименко, 2011: 28–32). Он легализовал право частных лиц и кооперативных организаций на владение или управление предприятиями, связанными с производством печати. Впрочем, эта и другие подобные нормы не возвращали полноценные частноправовые отношения в стране, а, наоборот, устанавливали широкое вмешательство государства в гражданско-правовые отношения. В области печати это означало существенные ограничения прав частных владельцев. Характерно, что специальных норм регулирования частного права в области печати впоследствии так и не было создано. 

Однако важнейшими для регулирования не только печати, но и всех хозяйственных сфер стали нормы, содержавшиеся во вновь принятых кодексах, прописывающих ключевые области социального бытия. В течение 1922–1924 гг. в СССР было принято несколько таких важнейших кодексов, часть из которых, прежде всего Гражданский, Трудовой и Уголовный, распространяли свое действие и на сферу печати. В основном же принятые законы и кодексы устанавливали общие правила и санкции для всей страны, а предприятия и представители печати подчинялись им на общих основаниях. В этих законодательных актах определялись ключевые аспекты договорных отношений, основы регуляции труда, базовые нормы ответственности за нарушения закона. Отдельные положения этих кодексов напрямую касались печати. Так, в Уголовном кодексе 1922 г. статья 173 предусматривала оскорбление в печати, а статья 175 клевету в ней (Щелкунов, 1922: 186). В кодексе содержались и другие нормы, регулировавшие отношения в этой сфере. Гражданский кодекс, устанавливавший для системы печати, как, впрочем, и для других сфер, нормы регулирования договорных и иных имущественных отношений, определял основные права и ограничения, которыми руководствовались государственные, кооперативные и частные участники рынка. 

Формирование общих комплексов правовых документов было необходимым, но недостаточным для регуляции отрасли. Поэтому сразу же после перехода к нэпу наметились подвижки к созданию целостного законодательства непосредственно в области печати. М. Щелкунов отмечал в 1922 г., что «опыт 41⁄2 лет дал возможность в июне текущего года ввести вопрос о печати в республике в строгие юридические рамки» (1922: 185). Во властных коридорах всерьез начал обсуждаться вопрос о создании советского закона о печати⁹. Активно формировалось законодательство в области цензуры, регулирования издательской деятельности, авторского права и др. Уже в 1921–1922 гг. было принято более 30 нормативных актов разного уровня, от декретов СНК до инструкций различных наркоматов, которые сохранили свой функционал на протяжении всего десятилетия. На практике таких нормативных актов было существенно больше, но многие быстро утрачивали юридическую силу в силу ситуативного характера проблем, которые они решали, и изменения условий существования советской печати¹⁰. 

Законодательство, так или иначе связанное с правовым регулированием хозяйственной деятельности печати и других СМИ, также начало формироваться почти сразу после перехода к нэпу. Основой его стали базовые «экономические» декреты, принятые по итогам перехода к нэпу и определившие основные положения функционирования экономики. 

Однако сама печать начала переходить к хозрасчетным отношениям только к концу 1921 г., когда были приняты решения о ее приведении к общим хозяйственным принципам. Соответственно, юридически переход к нэпу в области печати был закреплен только в декабре 1921 г., через восемь-девять месяцев после перехода к нему других отраслей экономики. 

Однако первые нормы, оказавшие влияние на хозяйственное развитие отрасли, были приняты несколько раньше. В сентябре 1921 г. постановлением СТО были определены правила сдачи в аренду предприятий полиграфической промышленности (Фогелевич, 1927: 159). Однако именно к концу года, после окончательного решения о переходе отрасли на хозрасчет, был принят целый ряд нормативных актов, вводивших новые правила хозяйственной деятельности печатных СМИ. Так, 28 ноября 1921 г. сразу двумя декретами СНК РСФСР «О введении платности газет» и «О платности произведений непериодической печати» был закреплен переход предприятий печати на хозрасчетные отношения. Содержательно декреты носили абстрактный характер, однако в них содержались указания к профильным ведомствам по формированию инструкций и правил реализации произведений печати. Кроме того, судя по всему, именно эти декреты стали юридическим основанием для применения к печати общих хозяйственных норм, действовавших в стране с момента перехода к нэпу. Так, в частности, с конца ноября 1921 г. советские газеты и журналы стали принимать к размещению рекламные объявления (Твердюкова, 2014: 213), хотя отдельным документом это еще не регламентировалось. 

Тогда же, в декабре 1921 г., был принят декрет СНК «О частных издательствах»¹¹, узаконивший уже практически существовавшие в стране с весны–лета 1921 г. негосударственные предприятия в области печати. Документ этот был примечателен не только тем, что право здесь закрепляло уже существующие отношения, но и тем, что в нем подробно регламентировались основные принципы их хозяйственной деятельности. В документе определялись правила регистрации таких предприятий, права владения, основные обязанности¹². Правовые документы постепенно избавлялись от прежней декларативности, становясь более формализованными и конкретными. 

В 1922 г. законодательство о печати, учитывая существенные изменения условий жизни в стране, получило дополнительный мощный импульс к развитию. В этом году было принято более 20 различных правовых норм, действовавших весь период новой экономической политики, 2/3 из которых были так или иначе связаны с ее хозяйственной деятельностью. Ключевым стал принятый 24 января 1922 г. декрет ВЦИК и СНК «О переводе всех органов периодической печати на начала хозяйственного расчета» (Фогелевич, 1927: 122), который развивал предыдущие нормативные акты, определял порядок предоставления субсидий и разграничивал сферы полномочий в этой области. 

В 1923 г. было принято уже более 30, в 1924 – более 50, а в 1925 – уже более 100 нормативных актов по проблематике печати (Фогелевич, 1927: 122). Причем во всех случаях от половины до 2/3 документов касались хозяйственной деятельности. 

Впрочем, это нормотворчество, несмотря на значимость и фундаментальность закрепленных в нем перемен, не стало по-настоящему полноценной основой будущего законодательства о печати. 

Авторы обширного и довольно подробного труда «Газетный и книжный мир», вышедшего в 1925 г. и посвященного анализу системы советских СМИ к середине 1920-х гг, приступая к рассмотрению законодательства о печати, констатировали, что «законоположения, касающиеся печати, до сего времени не были кодифицированы и представляют собой ряд отдельных постановлений высших законодательных органов и правительства. В ближайшем будущем эти акты получат более законченное выражение в виде двух законов: о печати и об авторском праве, находящихся на рассмотрении Совнаркома Союза ССР» (Браз, Ипполитов, Гладун, 1925: 301). 

Как уже сказано выше, в первой половине 1920-х гг. с подачи ЦК партии была предпринята попытка создания нового основного закона о печати, который мог бы стать ядром законодательства в этой области. В декабре 1922 на заседании СНК была утверждена комиссия по разработке основного закона о печати под председательством известного советского юриста П. И. Стучка, в которую вошли представители Агитпропа, Главлита, отдельных наркоматов и республиканских органов13. Эта комиссия разработала проект закона, который рассматривался и проходил согласования вплоть до середины 1924 г. Естественно, что положения этого закона в малой степени касались вопросов хозяйственного регулирования, но его принятие могло сформировать каркас отечественного законодательства о печати. Однако после длительного процесса подготовки и согласования этот документ, превратившийся в проект Положения о печати, так и не был принят. Роль в этом сыграла, прежде всего, внутрипартийная и внутриведомственная борьба, однако показательно то, что такой документ оказался практически ненужным, поскольку система прекрасно обходилась без него (Зеленов, 2000). Впрочем, инерция дискуссий и вольницы эпохи нэпа была такова, что, как видно по приведенной цитате, даже специалисты в области печати сохраняли иллюзии по поводу возможности принятия такого закона. 

На практике же складывающееся советское законодательство о печати так и осталось множеством нормативных актов различного статуса и юридической силы. Структурно оно развивалось как параллельное законотворчество целого ряда ведомств. При этом стремительность происходивших в стране изменений, а также растущая бюрократизация системы способствовали стремительному росту их объемов во второй половине 1920-х гг. 

Так, авторы уже упоминавшегося «Газетного и книжного мира» в 1925 г. выделяли уже чуть более 40 актуальных законодательных актов, уставов, правил, тарифов, в самом широком смысле регулирующих работу печати и связанных с ней издательских, полиграфических и транспортных предприятий. Эти нормативные документы сводились авторами исследования в 12 основных разделов, среди которых были авторское право, издательская деятельность, вопросы цензуры, регистрации произведений печати, работы полиграфических предприятий, объявлений (рекламы), транспорта произведений печати, налогов, таможенных и почтовых тарифов, оплаты труда и преступлений по делам печати (Газетный и книжный мир, 1925: 301). При этом большинство документов напрямую касалось хозяйственного регулирования отрасли, и даже те из них, которые были связаны с вопросами цензуры или нарушения законности, чаще всего опосредованно затрагивали экономические вопросы. 

Представленный в этом издании каталог нормативных актов, очевидно, был неполным, поскольку здесь игнорировались некоторые ключевые нормы, имевшие юридическую силу на момент его публикации. В частности, в этот список не попали уже упоминавшиеся ключевые декреты о введении платности газет, о переводе на хозяйственный расчет газетных издательств и целый ряд других. Вероятно, это было связано с тем, что авторы сосредоточились на фактически действующих законоположениях (Газетный и книжный мир, 1925: 301). На практике формальное законодательство о печати уже к середине 1920-х гг. уже насчитывало более сотни нормативных актов разного рода.  

Новый импульс развития законодательство о печати получило во второй половине 1920-х гг. Курс на сворачивание нэпа, а также формализация и профессионализация процессов в области правового регулирования привели к тому, что в течение 1926–1929 гг. количество нормативных актов и характер законодательства в области как массовой коммуникации в целом, так и ее хозяйственной составляющей существенно изменились. Так, в вышедшем в 1927 г. в издательстве Наркомата юстиции полном сборнике законодательных актов о печати содержалось уже более 300 актуальных нормативных документов, связанных с отраслью (Фогелевич, 1927). Причем большая часть (более 200) из них была принята в течение 1925–1927 гг. 

Эта база – также с известной долей субъективизма – была разделена в сборнике на 25 разделов регулирования, больше половины из которых полностью или в большинстве своем касались хозяйственной деятельности. 

Как видно из перечня, собственно хозяйственная деятельность издательств (не только газетных и журнальных, но и книжных – закон здесь не делал различий) непосредственно регулировалась едва ли не двумя десятками документов. Среди них были отдельные статьи Гражданского кодекса, несколько декретов союзного и республиканского значения, а также постановлений Наркомата внутренней торговли и его подразделений, ЭКОСО (в 1923–1927 гг. Экономическое совещание при СНК РСФСР) и целого ряда ведомственных циркуляров и инструкций (Фогелевич, 1927: 121–146). Причем ключевыми документами, определявшими логику экономической деятельности печати, оставались уже упомянутые декреты, принятые еще в начале 1920-х гг., о платности газет и произведений непериодической печати, о переводе периодической печати на хозрасчет, к которым позднее, в 1925 г., добавился декрет СНК «О переводе на хозрасчет газетных издательств, состоящих при ЦИКах автономных республик и областных, губернских, уездных исполкомах» (Там же: 122). Ключевым правоустанавливающим органом в рамках повседневной регламентации хозяйственной деятельности печати стал Наркомат торговли и действующий в его составе с весны 1925 г. Комитет по делам печати, являвшийся правоустанавливающим органом по большинству вопросов. 

Все остальные разделы, связанные с хозяйственным регулированием отрасли, имели примерно такую же структуру: они содержали несколько ключевых декретов и положений, установленных СНК, ЦИК или другими органами высшей государственной власти или управления. Большинство же локальных правил определялись профильными ведомствами. Так, правоустанавливающими органами в области полиграфической промышленности наряду с Наркомторгом были ЭКОСО и НКВД, охрана труда и социальное страхование регулировалась документами Наркомата труда, вопросы налогообложения предприятий печати – Наркомфином (и его подразделением Госналогом), наконец, почтовые льготы устанавливались Наркоматом почт и телеграфов. 

В отечественной историографии о печати 1927 г. традиционно считается годом сворачивания нэпа в отрасли. Однако применительно к развитию правовой регуляции отрасли можно говорить о том, что процесс сворачивания растянулся на более долгий срок. После 1927 г., по мере трансформации политической и экономической системы, система права в области печати продолжила существенно трансформироваться, причем как по форме, так и по содержанию. Так, в вышедшем в 1929 г. втором издании действующего законодательства о печати содержалось уже 342 действующих нормативных акта. Однако, несмотря на небольшое количественное увеличение, реальное изменение законодательства в этой области было радикальным. Достаточно сказать, что из 342 актуальных норм 220 были приняты в течение 1927–1929 гг. (Фогелевич, 1929). То �